Der Energieartikel im Europäischen Verfassungsvertrag schwächt die Europäische Energiepolitik

Der Vertrag über eine Verfassung für Europa wird wider erwarten doch ein Energiekapitel enthalten.

Man findet ihn unter Abschnitt 10 im Artikel III – 157. Sein vollständiger Text lautet:

Artikel III-157

(1) Die Energiepolitik der Union hat im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarkts und unter Berücksichtigung der Erfordernisse der Erhaltung und der Verbesserung der Umwelt folgende Ziele:

a) Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts,

b) Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union und

c) Förderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen sowie Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen.

(2) Unbeschadet der Anwendung anderer Bestimmungen der Verfassung werden die in Absatz 1 genannten Ziele durch Maßnahmen verwirklicht, die durch Europäische Gesetze oder Rahmengesetze erlassen werden. Diese Gesetze oder Rahmengesetze werden nach Anhörung des Ausschusses der Regionen sowie des Wirtschafts- und Sozialausschusses erlassen.

Diese Gesetze oder Rahmengesetze berühren unbeschadet des Artikels III-130 Absatz 2 Buchstabe c nicht das Recht eines Mitgliedstaats, die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung zu bestimmen.

(3) Abweichend von Absatz 2 werden die darin genannten Maßnahmen durch

Europäische Gesetze oder Rahmengesetze des Rates festgelegt, wenn sie überwiegend steuerlicher Art sind. Der Rat beschließt einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments.

Mit fetten Buchstaben sind die Änderungen markiert, die der Rat der Staats- und Regierungschefs an 17./18. Juni 2004 dem ursprünglich vom Verfassungskonvent vorgelegten Entwurf zufügte. Wie ist dieses Kapitel zu bewerten?

In Artikel I – 13 wird für eine Reihe von Bereichen eine sog. ‚geteilte Zuständigkeit’ festgelegt, worunter auch die Energie fällt. Dieser Vorgang ist neu, denn bislang war die Energiepolitik ein Arbeitsfeld, das einerseits aus der Umwelt- bzw. Klimapolitik und andererseits aus der Wettbewerbspolitik abgeleitet wurde. Eine eigenständige Energiepolitik im engeren Sinne gab es nicht, obwohl die Geschichte der europäischen Einigung mit Verträgen und Initiativen zur Energiepolitik geradezu zugepflastert ist. Man denke nur an die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), den EURATOM-Vertrag und die vielfältigen Initiativen der Europäischen Union, nach den Energiepreiskrisen der 70er Jahre Europa unabhängiger von Energieimporten zu machen, sei es durch verstärkte Nutzung einheimischer Energiequellen, sei es durch einen sparsameren Umgang mit Energie.

Es gab mehrere Versuche, die Energiepolitik als eigenständigen Politikbereich im Unionsvertrag zu verankern. Als Abgeordneter des Europäischen Parlaments habe ich mich seinerzeit bemüht, im Vertrag von Maastricht, später in den Verträgen von Amsterdam und von Nizza einen politischen Auftrag für ein eigenständiges Energiekapitel durchzusetzen, doch obwohl sich das Europäische Parlament diese Forderung zu eigen machte, scheiterte der Versuch jedes Mal an den Regierungen, oder sagen wir besser, an einigen Regierungen. Hauptgrund der Ablehnung war in aller Regel der Hinweis, dass es keinen Sinn mache, sektorale Politikbereiche in den Unionsvertrag aufzunehmen.

Obwohl die Union keinen energiepolitischen Auftrag hatte, nahm die Beschäftigung mit diesem Thema Jahr für Jahr zu. Erinnert sei nur an die vollständige Öffnung der Strom- und Gasmärkte für den Wettbewerb nicht nur um Groß-, sondern auch um Kleinkunden. Ab 2007 kann jede Unionsbürgerin, jeder Unionsbürger Strom und Gas dort kaufen, wo sie oder er es will. Der Strom- und Gasaustausch zwischen den EU-Staaten wird durch den Ausbau der Netze erleichtert. Aus ehemaligen Monopolunternehmen werden Wettbewerber am europäischen Markt. Die EVU’S müssen sich rechtlich von den Netzen trennen, um zu gewährleisten, dass die Netze gegen Entgelt von jedem Strom- und Gasunternehmen genutzt werden können. Über allem wacht eine Regulierungsbehörde, um sicherzustellen, dass der Wettbewerb zu fairen Bedingungen stattfindet.

Auch erfährt Strom aus Erneuerbaren Energiequellen und Kraft-Wärme-Kopplung eine Vorzugsbehandlung, denn es ist übereinstimmende Politik der Union, die Erneuerbaren zu fördern.

Mit der Liberalisierung wurde eine radikale Umwälzung der Energiewirtschaft eingeleitet, die noch lange nicht abgeschlossen ist.

Ein weiterer Eingriff in die Energiepolitik erfolgte durch die Ratifizierung des Protokolls von Kyoto, womit sich die Europäische Union zu einer anhaltenden Verringerung der Emission von Treibhausgasen verpflichtet. Auf die einzelnen Mitgliedstaaten wurden Emissionsquoten verteilt und es wurden eine Reihe technischer Richtlinien verabschiedet, die die Hersteller von Geräten verpflichten, den Energieverbrauch zu senken. Auch hat die Europäische Union eine Richtlinie über den Handel mit Emissionsrechten beschlossen, wonach Emissionsrechte an Energieunternehmen und an energieintensive Anlagen ausgeteilt werden. Diese Emissionsrechte müssen nach Ablauf einer Frist wieder zurückgegeben werden, worauf das Unternehmen erneut Emissionsrechte zugeteilt bekommt, doch diesmal weniger. Im Prinzip lässt sich dieser Vorgang beliebig wiederholen und im Ergebnis werden die Unternehmen gezwungen sein, ihre Anlagen immer effizienter zu gestalten, um mit den zugeteilten Emissionsrechten zu recht zu kommen. Schaffen sie es aber nicht, müssen sie Emissionsrechte hinzukaufen, was mit Kosten verbunden ist, übererfüllen sie ihr Ziel, können sie Emissionsrechte verkaufen, machen also zusätzlichen Gewinn.

Diese beiden Beispiele mögen genügen, um die These zu belegen, dass die Europäische Union tief in die Struktur der Energiewirtschaft eingreift, ohne dazu einen energiepolitischen Auftrag zu haben. Gesetzliche Grundlage war stets der Auftrag zum Wettbewerb bzw. die Umweltpolitik, beide Bereiche, die voll in die Zuständigkeit der Union fallen.

Doch die energiepolitischen Tätigkeiten wachsen inzwischen weit über diese beiden abgeleiteten Größen hinaus. Nach der Auflösung der Sowjetunion begann die EU einen neuen vertraglichen Zustand mit Russland und der Ukraine. Dabei geht es vor allem um die Sicherung der europäischen Energieimporte und im Gegenzug um eine intensive Zusammenarbeit bei Investitionen. Die Europäer investieren in den russischen Energiesektor und erhalten als Gegenleistung eine sichere Energieversorgung. So zumindest der Grundgedanke des Vertrags über die Europäische Energiecharta, die allerdings von Russland bis heute nicht ratifiziert wurde, weil sich Gasprom weigert, Dritten Zugang zu den Gasnetzen zu gewähren.

Energieaußenpolitik hat inzwischen dennoch einen hohen Stellenwert erhalten und erstreckt sich bis hin zu einem regelmäßigen Dialog mit der OPEC. Auch in diesem Feld handelt es sich um eine abgeleitete Handlung. Es gibt keinen expliziten Verfassungsauftrag für einen Dialog der EU mit Drittländern.

Man könnte noch die Forschung erwähnen, die inzwischen ein beachtliches Volumen erreicht hat. Fast eine Milliarde Euro werden im 6. Forschungsrahmenprogramm für nichtnukleare Energieforschung im weitesten Sinne ausgegeben.

Der Ausweitung energierelevanter Initiativen steht die schwankende Rechtsgrundlage gegenüber. Es ist eben etwas anderes, ob die Kommission Initiativen auf der Grundlage klarer Verfassungsartikel ergreifen kann oder ob sie ihre Bestrebungen aus allgemeinen Grundsätzen ableiten muss.

Der Konvent hat deshalb die Energie in den Katalog der geteilten Zuständigkeiten aufgenommen. Es schien auch so, als würde der Text unbeanstandet und in der vorliegenden Form akzeptiert werden. Doch dann geschah es, dass sich in einigen Ländern Widerstände regten.

Zum einen beunruhigte es die Öl- und Gasindustrie, dass der Hinweis auf die Versorgungssicherheit von der Kommission zum Anlass genommen werden könnte, im Krisenfall die Hand auf die Reserven zu legen, um sie für die Versorgung der gesamten Union zu nutzen. Deshalb bedrängte sie vor allem die britische Regierung, in den Artikel III – 157 Absatz 2 Zusätze durchzusetzen, die dem Energiekapitel letztlich alle scharfen Zähne zog. So wurden die Begriffe ‚europäisches Gesetz oder Rahmenrechte’ durch ‚Maßnahmen’ ersetzt, worunter letztlich auch bloße Empfehlungen fallen. Und den Mitgliedstaaten wurde weiterhin zugesichert, dass sie ihre Energieressourcen selbst auszubeuten dürfen, also selbst im Krisenfall nicht mit anderen teilen müssen.

Nebenbei, beim EGKS-Vertrag galt durchaus das Prinzip der gegenseitigen Haftung und Solidarität. Im Falle einer Versorgungskrise hätten die Kohleländer ihre nationale Produktion mit den kohlearmen Nachbarn teilen müssen. Dieser Fall trat wohl in Wirklichkeit nie ein, weil in den 60-er und 70-er Jahren Kohle als Energieträger zunehmend durch Öl verdrängt wurde und es nie eine Kohleversorgungskrise gab, doch das konnten die Verfasser des EGKS-Vertrags nicht vorhersehen. Immerhin atmete der EGKS-Vertrag mehr Gemeinschaftsgeist im Bereich der Energie als der derzeitige Verfassungsentwurf.

Mit dieser Einschränkung wird auch anderen Mitgliedstaaten entgegengekommen, etwa Deutschland, das sich seinen energiepolitischen Handlungsspielraum in der Nuklear- oder Kohlepolitik nicht einschränken lassen will.

Die Briten und einige andere haben auch durchgesetzt, dass in einem neuen Absatz 3 Energiesteuern vom Rat einstimmig beschlossen werden müssen. Das Parlament wird nur konsultiert. Mit anderen Worte: seine Meinung ist nichts wert.

Damit kann man bei 25 oder mehr Mitgliedstatten jegliche Harmonisierung von Energiesteuern vergessen. Denn es wird sich immer ein Staat finden, der nicht mitmachen will. Und selbst wenn alle einverstanden wären, Großbritannien würde sicher nein sagen.

Damit wird bei einem ansonsten offenen Markt Energiepolitik verstärkt über den Preis stattfinden. Staaten, die die Energiepolitik – etwa über die Förderung Erneuerbarer über Abgaben auf den Strompreis – beeinflussen wollen, werden unter Druck geraten. Denn jede Abgabe erhöht den Strompreis und verschlechtert dabei die Wettbewerbssituation des Mitgliedstaates, der Erneuerbare fördern will.

In einem Brief des Generalsekretärs O’Sullivan an den irischen Ratspräsidenten McDonagh protestierte die Europäische Kommission bereits am 26. April 2004 gegen die Absicht, das Energiekapitel zu verwässern. Dies sei ein Rückfall hinter die derzeit geltenden Regeln des Binnenmarktes und würde z.B. andere daran hindern, in der Nordsee und anderswo Gas oder Öl zu fördern. Auch sieht sich die Kommission bei der Genehmigung von Staatsbeihilfen an die Kohleindustrie behindert. In der Folge könnten die Kohlebeihilfen sogar ausgeweitet werden, was zu einem Bruch der bisherigen Praxis führen würde. O’Sullivan ging mit seiner Kritik so weit, dass er einer Abschwächung des Energiekapitels seine vollständige Streichung vorzog. Er zog die derzeit geltende gesetzliche Grundlage – Ableitung der Energie aus der Wettbewerbsregeln und der Umweltpolitik – der abgeänderten Version vor.

In einem gesonderten Brief an den amtierenden Ratsvorsitzungen Ahern, ebenfalls vom 26. April 2004, äußerte auch Kommissionspräsident Prodi Kritik an den Abschwächungen des Energiekapitels, so dass der ‚Economist’ bereits von der Streichung des gesamten Kapitels sprach. Doch am Ende wurde es mit den erwähnten Änderungen beschlossen.

Welche Schlussfolgerungen lassen sich daraus ziehen?

Eine Reihe von Mitgliedstaaten, aber auch ein beträchtlicher Teil der Energiewirtschaft sträuben sich gegen eine zunehmende Einmischung der Kommission in die Energiepolitik. Die Ursachen sind verschieden, doch immer wieder setzt sich das Misstrauen gegen Maßnahmen aus Brüssel durch. So gingen mehreren Mitgliedstaaten die Initiativen zum Emissionshandel zu weit. In diesem Fall waren es vor allem die Deutschen und die Finnen, die um ihren energieintensiven Sektor und die Kohlekraftwerke fürchteten. In einem anderen Fall wurde die Initiative der Kommission, die Erdölbevorratung von 90 auf 120 Tage aufzustocken, als zu teuer abgetan. Ein drittes Mal wurde das sog. Nuklearpaket zurückgewiesen, das Vorschriften zur Bildung von Rücklagen zum Abbau der Kernanlagen, aber auch Regelungen für die Sicherheit der Kernkraftwerke und die Endlagerung vorsah. Es ist zu erwarten, dass die neue Kommission ein neues Richtlinienpaket vorliegen wird, dass dann aber vermutlich eher einer Empfehlung als einem Gesetz gleichen wird.

Die Energiewirtschaft braucht offenbar Zeit, um sich an die Wettbewerbs- und Klimapolitik anzupassen. Dafür könnte man noch Verständnis aufbringen. Denn wir sollten nicht vergessen, dass der Wettbewerb um Stromkunden und die Klimapolitik, vor allem der C0₂-Emissionshandel die Energiewirtschaft zu einschneidenden Veränderungen ihrer Geschäftspolitik zwingt.

Auf der anderen Seite haben wir es aber auch mit nationalen Interessen zu tun. Die Nordseeanrainer haben es nicht gern, wenn „ihr“ Öl und Gas ein europäisches Schild umgehängt bekommen. Und wer aus der Kernenergie aussteigen will wie Deutschland, der vermutet hinter europäischen Initiativen einer Kommissarin, die sich zur Kernenergie bekennt, vielleicht auch Hintergedanken, die man sich fernhalten will. Vieles hat mit Psychologie, manches mit Interessen , das eine oder andere mit Ungeschicklichkeiten der Kommission zu tun, doch früher oder später werden wir auf die europäische Energiepolitik – und damit auf eine größere Verantwortung der Kommission und des Europäischen Gesetzgebers, Parlament und Rat – zurückkommen. Spätestens nach der nächsten Energiekrise!

Die bisherigen Ausführungen bezogen sich auf den nichtnuklearen Teil der Energiepolitik. Doch ganz sicher bin ich bei dieser Aussage nicht. Denn das Energiekapitel unterscheidet nicht zwischen nuklearer und nicht-nuklearer Technik. Versorgungssicherheit, Binnenmarkt oder auch die Förderung neuer Energiequellen schließt nukleare Produktionsformen nicht aus.

Wer diese Formulierungen in der Praxis bedeuten, hängt im Wesentlichen von deren Interpretation ab. Denn unabhängig vom Energiekapitel gilt der EURATOM-Vertrag weiter. Er sieht die Förderung der Kernenergie vor, regelt die Emissionen der Kernanlagen, macht das zivile spaltbare Material zum Eigentum der EU, sieht Kontrollen vor und erlaubt – nach einem jüngsten Gerichtsurteil des EuGH – sogar europäischen Maßnahmen zur Verbesserung der nuklearen Sicherheit.

Im Konvent wurde der EURATOM-Vertrag nicht angetastet. Der Rat will ihn nicht diskutieren. Das Thema ist ihm zu heiß. Man will nicht einmal wahrnehmen, dass er das Europäische Parlament von jeglicher Mitsprache ausschließt, was nichts anderes bedeutet, als dass der EURATOM-Vertrag ein Stück aus der vorparlamentarischen Zeit ist. Und was am meisten auffällt, es ist bis heute unklar, in welchem Verhältnis der EURATOM-Vertrag zur Verfassung steht. Kann man aus ihm austreten, ohne die Verfassung zu verletzen? Und muss ein Neumitglied zwangsläufig dem EURATOM-Vertrag beitreten, selbst wenn es der Kernenergie ablehnend gegenüber steht?

Dies ist nicht die geringste der Fragen, die das neue Energiekapitel umgeht.

Als Fazit möchte ich die Vermutung bestätigen, dass auch in Zukunft die energiepolitische Integration Europas eher durch Krisen, etwa Versorgungs- oder Preiskrisen, beschleunigt wird und nicht durch die Verfassung. Denn richtig interpretiert bringt uns das Energiekapitel im Verfassungsvertrag nicht mehr, sondern weniger Europa.