Bemerkungen und Fragen zum jüngsten Energievorschlag der Kommission

Vor etwa einem Monat unterbreitete die Kommission dem Parlament und dem Rat mehrere Vorschläge zur Sicherheit der Energieversorgung sowie zur Verbesserung der Infrastruktur, d.h. der Strom- und Gasnetze. Im Einzelnen handelt es sich um eine Richtlinie zur Verbesserung der Energieeffizienz, eine Richtlinie zum Ausbau der Elektrizitätsnetze, eine Entscheidung zu den Transeuropäischen Netzen mit Blick auf die Erweiterung und eine Verordnung, die den Zugang Dritter zu den Gasnetzen regelt. Im Hintergrund steht u.a. die Sorge um weitere Black-outs. So schätzt man die Kosten eines Stromausfalls in einem großen EU-Land auf täglich 5-10 Mrd. €. Auch sollen die Vorteile des Energiebinnenmarkts erst durch eine bessere Vernetzung der Mitgliedsstaaten voll zum Tragen kommen. Immer noch gibt es technische Engpässe, die den Strom- und Gasaustausch zwischen benachbarten Staaten behindern. Und nicht zuletzt geht es um den Neubau von Kraftwerken.

Erst vor kurzem hat eine Forschungsgruppe unter Leitung des Stuttgarter IER (Institut für Energiewirtschaft und Rationelle Energieanwendung) auf Vorteile aufmerksam gemacht, wenn das europäische Übertragungsnetz verbessert wird. Der Wettbewerb wird verbessert und die Marktbeeinflussung großer Unternehmen wird verringert, wenn mehr grenzüberschreitender Stromtransport möglich wird. In der Tendenz sinken die Preise und der Kunde hat den Vorteil.

Die Vorschläge der Kommission haben nur auf den ersten Blick technischen Charakter, denn betrachtet man sie näher, greifen sie nachhaltig in die bisherige Praxis der Energiewirtschaft ein. Im Folgenden sollen einige dieser Vorschläge diskutiert und kritisch hinterfragt werden:

1. Besondere Beachtung muss der Vorschlag finden, die Energieeffizienz zu erhöhen. Oft ist es billiger, den Verbrauch zu verringern als in neue Kraftwerke zu investieren. Nach Auffassung der Kommission könnten somit bis zu 20% an Endenergie eingespart werden. Um dieses Ziel zu erreichen sollen die Mitgliedsstaaten verpflichtet werden, die Energieeffizienz so zu erhöhen, dass jährlich 1% Prozent des letztjährigen Energieverbrauchs gespart wird. Bei den öffentlichen Einrichtungen sollen es sogar 1,5% sein. Nun sind solche Vorschläge weder unvernünftig noch neu. Es wird deshalb weder Parlament noch Rat schwer fallen, sie zu akzeptieren. Doch aller Erfahrung nach zeigen solche freiwilligen Verpflichtungen wenig Wirkung, denn die Möglichkeiten des Staates, den Energieverbrauch zu steuern, sind beschränkt. Wenn der Energiepreis nicht kräftig steigt, wird nicht oder wenig gespart; doch besteuert die Regierung die Energiepreise zu stark, muss sie um ihre Wiederwahl fürchten. Am vernünftigsten wäre eine europaweit harmonisierte Energiesteuer mit starker Tendenz nach oben, doch davor schrecken selbst die Finanzminister zurück.

Dass nebenbei Energiepreise das Investitionsverhalten bestimmen, zeigt ein Blick in die jüngste Vergangenheit. In der einstmaligen EWG nahm die Energieeffizienz von 1974 bis 1985 durchschnittlich um jährlich 1,5% zu, weil der Ölpreis stark nach oben ging. Ab 1985 sank die Zunahme aber auf 1% ab, weil im selben Jahr der Ölpreis drastisch fiel.

Wenn also Energie nicht künstlich teurer gemacht werden kann, müssen andere Anreize entwickelt werden. Investitionen in bessere Energieanlagen müssen finanziell begünstigt werden und zwar so, das die Verbraucher Gefallen an solchen Investitionen finden. Nun kann man der Auffassung sein, dass dies eine ausschließliche Aufgabe der Mitgliedsstaaten ist, und die EU nur eine Empfehlung geben kann. Unverbindliche Richtwerte begründen aber noch keine Richtlinie. Doch kann man aber auch zu der Auffassung gelangen, dass es sich um eine gesamteuropäische Aufgabe handelt. Dann müsste jedoch zumindest ein europäisches Kreditinstrument geschaffen werden, um europaweit Energieinvestitionen vorzufinanzieren. Wer einmal versucht hat, in seinem Haus einen neuen Heizkessel oder neue Fenster anzuschaffen, um den Verbrauch von Gas und Strom zu verringern, der weiß aus eigener Erfahrung, wie hoch die Kosten sind und wie viele Jahre es braucht, um die Investitionen durch die eingesparte Energie zu amortisieren. Gäbe es dafür geeignete Kredite oder Zinsabschläge, so würden sich sicher mehr Verbraucher bereit finden, ihre Häuser und Wohnungen zu modernisieren. Eine europäische Richtlinie macht deshalb nur Sinn, wenn sie mit einem Kreditinstrument verbunden wird.

Nun gibt es eine Reihe von Mitgliedstaaten oder Regionen, die bereits über Investitionsanreize verfügen. So hat erst jüngst die belgische Region Wallonien Kredite in Höhe von 13 Mio. € für Energiesparmaßnahmen beschlossen. Was wir aber brauchen, ist eine Ausweitung der guten Praxis auf die gesamte EU. Denkbar wäre aber auch das Instrument eines Zertifikatshandels, wie er im jüngsten Weißbuch der französischen Regierung - allerdings nur für Frankreich - zur Sprache kommt. Auf Europa übertragen würde dies bedeuten, dass jedes Land sich zu der 1%-igen Effizienzsteigerung verpflichtet und dieses Ziel auf die einzelnen Kunden herunter gebrochen wird. Wer mehr erreicht als 1% kann Zertifikate verkaufen, wer es nicht schafft, muss Zertifikate hinzukaufen. Zugegeben: ein solches Instrument sieht nach Kontrolle und Bürokratie aus, doch wer davor zurückschreckt ist aufgefordert, bessere Vorschläge zu machen. Bekenntnisse und gute Absichten allein reichen jedenfalls nicht, um die nötige Effizienzsteigerung zu erreichen.

Vermutlich wird es gerade diese Richtlinie sein, die das Parlament besonders interessiert. Sie riecht nach Politik und verlangt nach gestalterischer Phantasie. Dabei sollten die Erfahrungen genutzt werden, die in einer Reihe von Ländern bereits gemacht wurden. Auffallend ist übrigens, dass die Kommission dem Regulator weitgehende Rechte bei der Preisgestaltung einräumt. Auch soll er Energiedienstleistungen fördern.

2. Auch beim Ausbau der Übertragungsnetze baut die Kommission - jedenfalls in letzter Instanz - auf den Regulator. Bleiben die nötigen Investitionen des Netzbetreibers aus, soll die Regulierungsbehörde von sich aus eine Ausschreibung vornehmen können. Was so harmlos klingt, ist allerdings ein erheblicher Eingriff in die Investitionshoheit der Netzbetreiber. Denn der Regulator hätte nun zwei Möglichkeiten, auf den Netzbetreiber einzuwirken. Er bestimmt zum einen über seine Einnahmen, er schreibt ihm zum anderen aber auch vor, wo und wie er zu investieren hat. Der Netzbetreiber kann allerdings nur investieren, wenn seine Einnahmen hoch genug sind. Auch wird kein neuer Investor bereit sein, in die Lücke zu springen, wenn er nicht ausreichend Gewinnmöglichkeiten sieht. Der Schlüssel liegt deshalb bei den Einnahmen, nicht bei der Drohung mit der Ausschreibung.

Zurecht weist die Kommission darauf hin, dass Investitionen in Netze oft am Widerstand der Öffentlichkeit scheitern. Es wird immer schwieriger, die Zustimmung der Öffentlichkeit für Hochspannungsleitungen zu gewinnen. Mit ihrer Umweltverträglichkeitsrichtlinie hat die EU selbst ein Hindernis errichtet, das sich oft genug gegen den Netzausbau wendet. Einen Ausweg könnten unterirdische Hochspannungsleitungen bieten, doch deren Kosten sind 5-20 Mal höher als oberirdische Lösungen. Ist die Regulierungsbehörde bereit, dem Netzbetreiber zu erlauben, dafür die Netzgebühren drastisch zu erhöhen und sie auf die gesamten Kosten umzulegen? Und ist die EU bereit, in ihrem Forschungsprogramm der Entwicklung von unterirdischen Hochspannungsleitungen einen besonderen Platz einzuräumen?

In ähnlicher Weise muss gefragt werden, wie jene Netzbetreiber, in deren Gebiet künftig übermäßig viele Windkraftanlagen errichtet werden, für die Bereitstellung entsprechender Netze und auch Regelenergie entschädigt werden. Denn zweifellos müssen sie gewaltige Investitionen tätigen, um den Strom von den Standorten der Windkraftanlagen - in Zukunft mehr und mehr off-shore, also im Meer - zu den Verbrauchern zu bringen. Wie wird die Regulierungsbehörde darauf reagieren und wird es zwischen den europäischen Netzbetreibern einen finanziellen Ausgleich geben?

3. Zu Gas soll es eine Verordnung geben, die ähnlich der Verordnung im Bereich der Elektrizität zum Ausbau der grenzüberschreitenden Hochspannungsnetze den Zugang zu den Gasnetzen erleichtert. Je mehr die Mitgliedsstaaten der EU untereinander Gas austauschen können, je weniger sind sie von einem einzigen Lieferanten abhängig. Dieser Verordnungsvorschlag dürfte auf allgemeine Zustimmung stoßen.

Der Natur des Erdgases wegen hängt die Sicherheit der Versorgung mehr und mehr von den Lieferländern ab. An erster Stelle steht dabei Russland, das bereits heute 40% des europäischen Gasbedarfs deckt. Norwegen, Algerien, aber auch Mittelasien dürften in dem Maße als Lieferländer an Bedeutung gewinnen, wie der europäische Bedarf zunimmt. Daneben werden künftig auch China, Japan und Indien als Abnehmer auftreten. Es ist nicht auszuschließen, dass in der Folge größerer Nachfrage der Gaspreis steigt. Ohnehin dürften beim Gas weniger das Mengenproblem als der Preis im Vordergrund stehen. Wird Europa noch mehr als bisher von Gaslieferungen abhängig, läuft es möglicherweise in eine Preisfalle, die es erpressbar macht. Es wird deshalb darauf ankommen, die Bezugsquellen so weit wie möglich zu differenzieren, wozu in wachsendem Maße auch Flüssiggas aus weit entfernteren Ländern einschließlich Venezuela gehört.

Der Bedeutung wegen ist und bleibt Russland der wichtigste Gaslieferant Europas. Der Energiedialog mit Russland verdient deshalb große Aufmerksamkeit. Er sollte übrigens um eine parlamentarische Dimension erweitert werden. Im Augenblick geht es darum, Russland zur Ratifizierung des Kyoto-Protokolls sowie des Energy Charter Treaty´s zu bewegen. Die Unterschrift unter das Kyoto-Protokoll würde es Russland ermöglichen, am CO2-Emissionshandel mit der EU teilzunehmen. Beim Energy Charter Treaty geht es um den Zugang mittelasiatischer Lieferanten zum russischen Gasnetz. Beide Maßnahmen würden auch die wirtschaftliche und technische Zusammenarbeit mit Russland erleichtern.

Um den Russen die Ratifizierung leichter zu machen wäre es angebracht, ein Angebot für eine engere technisch-wissenschaftliche Zusammenarbeit im Energiebereich zu machen. Am Ende wäre dies auch ein handfester Beitrag zu einem rationelleren Umgang mit Energie. Und damit ein Gewinn für die Umwelt.

Völlig unbeantwortet bleibt die Frage, ob Russland in der Lage ist, seine gewaltigen Gaslagerstätten entsprechend dem wachsenden weltweiten Bedarf rechtzeitig zu erschließen. Auch müssen neue Hochdruckleitungen in Richtung Westen - und Osten! - gebaut werden. So wie die Dinge derzeit liegen, wird Russland den eigenen Bedarf an Erdgas verringern, um ausreichend Kapazitäten für den Export zu haben. Erdgas wird dabei durch Kohle und Kernenergie ersetzt. Mit anderen Worten: in Westeuropa, v.a. Deutschland, werden Kernkraftwerke abgerissen und durch Gaskraftwerke ersetzt, wobei das Gas aus Russland kommt, wo es durch neue Kern- und Kohlekraftwerke ersetzt wird. Über diesen Unsinn kann man aber leider in Deutschland nicht öffentlich diskutieren, weil alles was mit Kernenergie zu tun hat, tabuisiert wird. Auch wenn dazu in dem Verordnungsvorschlag der Kommission nichts gesagt ist, so ist doch das Verhältnis EU-Russland mehr als eine Fußnote wert. Das Parlament sollte deshalb der Kommission auftragen, zur Energiezusammenarbeit EU-Russland, nicht zuletzt auch unter dem Gesichtspunkt der Erweiterung, eine umfassende Mitteilung zu verfassen, die dann vom neu gewählten Europäischen Parlament beraten werden sollte.

4. Nicht zuletzt muss die Frage beantwortet werden, wie die enormen Investitionen in neue Kraftwerke finanziert werden. Dafür muss bis zu 1% des BIP aufgebracht werden. Unter Monopolbedingungen war dies kein Problem, denn Investitionen wurden auf den Verbraucher abgewälzt, und der konnte sich nicht wehren. Er konnte nicht auf andere Wettbewerber ausweichen, sondern hatte den Preis zu bezahlen und erhielt dafür eine garantierte Versorgungssicherheit. Doch wie investiert man unter den Bedingungen des Wettbewerbs, vor allem dann, wenn wie in Deutschland eine Energieart - die Nuklearenergie - tabuisiert wird?

Das größte Problem stellt dabei die Klimapolitik dar. Nehmen wir als Beispiel das Referenzkraftwerk Nordrhein-Westfalen. Hierbei handelt es sich um ein hochmodernes Steinkohlekraftwerk mit einem angestrebten Wirkungsgrad von 46%. Unter den waltenden Umständen ist es wirtschaftlich und in den Stromkosten allen Konkurrenten überlegen. Doch was passiert, wenn der Betreiber in Zukunft für die CO2-Emissionen bezahlen muss? Schon bei geringen CO2-Kosten ist eine erdgasbefeuerte GuD-Anlage kostengünstiger. Verzichten wir also auf eine moderne Kohletechnologie und setzen nur noch auf Gas?

Schon aus industriepolitischen Gründen dürfen wir uns um eine Antwort nicht drücken. Doch welche Möglichkeiten hat der Staat, hat die EU, hat die Regulierungsbehörde, um dem Betreiber eines derart modernen Kohlekraftwerks genügend Investitionssicherheit zu geben?

Diese und ähnliche Fragen werden in keinem der Kommissionsdokumente beantwortet, sie werden höchstens gestellt. Gewiss, sie zu beantworten fällt schon deshalb schwer, weil es sich um Investitionen für die nächsten 40 Jahre handelt und niemand vorhersehen kann, wie sich zum Beispiel der Gaspreis entwickelt oder wie teuer die Emission von klimarelevanten Gasen sein wird. Doch ohne eine einigermaßen berechenbare Investitionssicherheit wird wohl kaum ein Unternehmen in Kraftwerke investieren.

Fazit: In den letzten 15 Jahren haben wir uns bemüht, die Strom- und Gasmärkte dem Wettbewerb zu öffnen. Gebietsmonopole verschwanden oder verschwinden und am Ende kann jeder Kunde und jede Kundin Strom oder Gas kaufen wo er oder sie es will. Doch jetzt werden wir in zunehmendem Maße mit Fragen konfrontiert, die einen Eingriff in die Märkte verlangen. Mit anderen Worten: wir müssen aus Gründen der Versorgungssicherheit, der Klimapolitik, der Wirtschaftlichkeit den Markt regulieren. Die nächsten Jahre werden von dieser Frage bestimmt werden. Doch wer reguliert? Der Regulator? Der Nationalstaat? Die EU? Oder kann der Markt sich selbst regulieren? Und wie?

Die Fragen sind gestellt, nicht zuletzt dank der Initiative der Kommission. Um die Antworten muss noch gestritten werden. Entgegen der Vermutungen sind die Vorschläge der Kommission alles andere als technische Details - sie sind hochpolitisch.

P.S.: Ein Blick auf die Versorgung mit Erdöl mag verdeutlichen, wie sich die Energieversorgung Europas in den nächsten Jahrzehnten verändern wird. Vor vier Monaten musste Großbritannien zum ersten Mal mehr Öl importieren als es exportieren konnte. Die Förderung von Nordseeöl hat ihren Höhepunkt überschritten. 1999 wurden noch 2,9 m Barrels pro Tag (bpd) gefördert. 2007 sollen es noch 1,6 m bpd sein.

Weltweit wird der Höhepunkt der Förderung der OPEC-Staaten für das Jahr 2020 vorausgesagt. Sie wird dann bei 40-45 m bpd liegen. In Russland und im Kaspischen Meer wird der Höhepunkt im Jahre 2010 erwartet. Er wird bei 10 m bpd liegen. Fasst man die Programme aller ölproduzierenden Staaten zusammen, so dürfte der Höhepunkt der Förderung bei ungefähr 80 m bpd im Zeitraum zwischen 2010 und 2020 liegen.

Nun gibt es neben den relativ leicht zugänglichen Ölreserven auch noch Ölsände und Ölschiefer, aus denen - zu allerdings höheren Kosten - ebenfalls Öl gewonnen werden kann. Sie können das Ölzeitalter verlängern, doch wäre Öl nicht mehr so billig wie bisher. Vielleicht wären dann sogar Kohlenwasserstoffe aus nachwachsenden Rohstoffen billiger, wer weiß?

Wie dem auch sei: Europa muss sich bereits heute überlegen, wie es den Übergang in eine Ära bewältigt, in der Öl wohl nicht sofort verschwindet, doch teurer wird. Und in der Folge wird wohl auch Erdgas teurer werden. Da die weltweiten Vorräte an Kohle viel größer sind als die von Öl und Gas, muss die Kohle als strategische Alternative gesehen werden. Neue und saubere Kohletechnologien sind deshalb zu entwickeln, und sie müssen als strategische Investition betrachtet werden. Und neben den erneuerbaren Energien, einschließlich der Geothermie, muss auch an die Kernenergie gedacht werden, in deren 3. Generation wir derzeit mit dem EPR einsteigen und deren 4. Generation mit inhärent sicheren Reaktoren samt Transmutation in 20 Jahren zur Verfügung stehen wird.