Weitere Liberalisierung des Strommarkts – Rahmenbedingungen der EU

Konferenz "Zukunft der Energieversorgung", Dortmund

Die Liberalisierung des Strommarkts in der Europäischen Union beschäftigt uns seit Ende der 80-er Jahre des letzten Jahrhunderts. Im Jahre 2007 dürfte sie vermutlich endgültig abgeschlossen sein, wenn alle Haushaltskunden die Wahl ihres Stromversorgers haben werden. Der Entscheidungsprozess hat dann nahezu 20 Jahre gebraucht.

Warum dauert die Öffnung der Strommärkte so lange? Was sind die Triebkräfte? Und wo liegen die Widerstände?

Der Strommarkt beschränkte sich lange Zeit auf das Territorium des Nationalstaats. Aus strategischen Gründen lag er in den Händen der öffentlichen Hand, sei es wiederum des Nationalstaats oder regionaler Gebietskörperschaften. Die sichere Verfügung über den Strom war so wichtig, dass man weder Private noch die Gebietsfremden über ihn verfügen ließ. Strom war wie ein nationalwirtschaftlicher Blutkreislauf – an ihn ließ man niemand Fremden heran.

Strom kam häufig aus nationalen Energiequellen. Aus Kohle oder Öl, aber auch aus Wasserkraft und in zunehmendem Maße aus Kernkraft. Der dahinter stehende Energiesektor verkörperte die nationale Sicherheit. Die Stromunternehmen waren monopolartig organisiert. Sie verfügten über einen gesicherten Absatz und wenngleich die Strompreise von den nationalen – oder in Deutschland auch von den regionalen – Ministerien genehmigt wurden, so erwirtschafteten die Energieversorgungsunternehmen genügend Gewinne, um nicht nur in die Zukunft investieren zu können, sondern auch um ihren Mitarbeitern ein in der Regel überdurchschnittliches Einkommen zu gönnen.

Dabei war der Energiemarkt in seiner Gesamtheit nicht einheitlich. Öl wurde weltweit im Wettbewerb gefördert und gehandelt. Auch wenn einige große Ölgesellschaften den Weltmarkt bestimmten, auf dem Ölmarkt fand und findet Wettbewerb statt. Die nationalen Regierungen hatten und haben in aller Regel keinen Einfluss auf die Preisgestaltung auf dem Ölmarkt. Dasselbe galt und gilt für den sich entwickelnden Gasmarkt, sofern das Gas aus dem Ausland importiert wurde. Um so mehr hielten die Regierungen und die Stromwirtschaft an der staatlichen Kontrolle der Strommärkte fest, sahen sie doch darin die einzige Möglichkeit, die Versorgungssicherheit zu garantieren.

Ohnehin stand die Sorge um die Sicherheit der Energieversorgung lange Zeit im Vordergrund. Dies kann man verstehen, wenn man die Geschichte der europäischen Energieversorgung Europas betrachtet. Nach dem zweiten Weltkrieg herrschte in Europa Mangel an Energie. Im Winter hat mancher gefroren, weil nicht genügend Kohle vorhanden war. Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl war darauf die zeitgemäße Antwort. Die Entwicklung nach dem Suezkrieg und der Drohung der USA gegenüber Großbritannien und Frankreich, die Öllieferungen zu unterbrechen, wenn sich die beiden Mächte nicht aus Ägypten zurückziehen, führte dann fast folgerichtig zum Euratom-Vertrag und zur Entwicklung der Atomenergie, die als europäische Antwort auf künftige Erpressungsversuche gesehen wurde. Die Energiepreiskrisen der 70-er Jahre bestärkten die Europäer in ihrem Bemühen, von Ölimporten unabhängiger zu werden. Mit einem ehrgeizigen Energieforschungsprogramm versuchten sie auf die Abhängigkeit von Energieimporten eine Antwort zu geben. Damals begann die zielstrebige Erforschung erneuerbarer Energien. Und die Atomkraft wurde jetzt nicht nur erforscht, sondern Zug um Zug ausgebaut. Allein in Deutschland gab es damals drei große Unternehmen, die Atomkraftwerke anboten.

Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, wie die Vorgängerin der Europäischen Union damals noch hieß, spielte eine untergeordnete Rolle. Forschung war im wesentlichen national. Das europäische Forschungsprogramm konzentrierte sich auf die Atomenergie, doch trat es an Bedeutung hinter den nationalen Programmen zurück. Auch die Erforschung erneuerbarer Energien war eine im wesentlichen nationale Angelegenheit. Europäisch war lediglich eine Richtlinie, die verbot, Gas in Kraftwerken zu verbrennen, um Strom herzustellen.

Ich erinnere mich noch gut an die frühen achziger Jahre, als ich einmal eine Konferenz über europäische Gaspolitik veranstaltete und mir am Schluss der Vorsitzende eines großen Gasunternehmens freundschaftlich riet, die Finger von der Gaspolitik zu lassen, denn dies ginge Brüssel nichts an. Und im übrigen verstünde die Gaswirtschaft mehr vom Gas. Eine Behauptung, die wahrscheinlich heute noch Zustimmung in den einschlägigen Kreisen finden würde.

So war die Welt für die Stromwirtschaft – und auch die Gaswirtschaft - bis Ende der 80-er Jahre noch in Ordnung. Der Nationalstaat, nicht die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft hatten das Sagen.

Was hat sich nun verändert? Es ist nicht überflüssig, sich diese Fragen zu stellen. Denn die Antwort auf sie lassen auch Rückschlüsse auf die Frage zu, wie es heute weitergeht.

Da war zum einen die Klage der Energieverbraucher, dass in Europa der Strom zu teuer sei und dass darunter die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie leidet. Ein Zahlenvergleich mit anderen Industrieländern erhärtete diese Klage.

Zum zweiten befand sich die EWG am Beginn eines gewaltigen Prozesses, den wir die Herstellung des europäischen Binnenmarkts nannten. Für Kapital, Waren, Dienstleistungen und Menschen sollten die Binnengrenzen verschwinden. Die EWG wollte ein einziger großer Binnenmarkt werden. Da Strom und Gas entweder eine Ware oder eine Dienstleistung sind, fielen die beiden unter die genannten Kategorien.

Das war am Anfang aber so klar nicht. Im Weißbuch zum Binnenmarkt wurde die Energie nicht erwähnt. Als Frankreich im Ministerrat auf der Forderung bestand, dass jeder seinen Strom kaufen sollte, wo er wollte – man staune: Frankreich! – waren die anderen Ministerkollegen dagegen. Ein Rechtsgutachten der Kommission, verfasst von dem damaligen Generaldirektor Ehlermann, dass der EWG-Vertrag den freien Netzzugang verlange, wurde verlacht. So glaubten viele, der Binnenmarkt könne ohne die Energie auskommen. Und die Energiewirtschaft ging von der Vermutung aus, der Kelch ginge an ihr vorrüber.

Ich will ganz offen sein. Auch ich konnte mir damals nur schwer vorstellen, dass man Strom im Wettbewerb kauft und verkauft. Ich stimmte meinem damaligen Stuttgarter Oberbürgermeister zu, der als Präsident des Städtetags meinte, Strommengen seien doch keine Hosenträger, die man im freien Handel beziehe.

Doch langsam kam Bewegung in die Diskussion. Die energieintensive Industrie machte Druck. Auch Klein- und Mittelbetriebe verlangten nach niedrigeren Strompreisen. Vor allem aber drohte der Europäische Gerichtshof mit Grundsatzurteilen.

Da gab es zum Beispiel die Frage, ob ein italienisches Chemieunternehmen, das in Norwegen Gas einkauft, Gasleitungen in Deutschland und Italien zur Durchleitung benutzen darf oder nicht. Oder es ging um ein italienisches Wasserkraftwerk in den Alpen, das seinen Strom nur über französisches Territorium nach Italien bringen konnte. Der Streit ging bis vor den europäischen Gerichtshof. Nachdem die EdF mit einer Niederlage vor dem EuGH rechnen musste, zog sie es vor nachzugeben, um ein Grundsatzurteil zu vermeiden.

So standen wir vor der Frage, ob wir die Marktöffnung dem Gericht oder der Politik überlassen sollten. Wir entschieden uns damals für einen politischen Prozess.

Widerstand kam nun von den Gewerkschaften, deren Mitglieder bei verschärftem Wettbewerb um Vorteile, nicht zuletzt um ihren Arbeitsplatz fürchteten, eine Vermutung, die nicht ganz falsch war. Widerstand kam auch von den Kommunen und deutschen Stadtwerken, die um Einnahmen bangten. Nachdem sich Margarete Thatcher zur Vorreiterin der Liberalisierung machte und mit Brachialgewalt die britischen Energiemonopole zur Strecke brachte, regte sich bei uns Sozialdemokraten zusätzlich Widerstand, denn wir wollten auf dem Kontinent doch nicht zu Vollstreckern Thatcherscher Politik werden.

So ging die Marktöffnung nur langsam voran, in Stufen und – heute würde man sagen – nach dem Vorsorgeprinzip. Die Daseinsvorsorge war uns wichtig, die Sicherheit der Versorgung sollte nicht dem nackten Preiswettkampf geopfert werden, doch andererseits sollte auch der Binnenmarkt für Strom und Gas nicht länger verschlossen bleiben. Nahrung bekam dieser Prozess durch die Diskussion um die Nachhaltigkeit. Neue Technologien, Dienstleistungen zum rationellen Umgang mit Energie, erneuerbare Energie, die Klimapolitik, aber auch der wachsende Widerstand gegen Kernenergie brachten neue Akzente in die Debatte. In zunehmendem Maße waren die Befürworter der erneuerbaren Energien für die Liberalisierung, weil sie sich davon den freien – oder anders ausgedrückt – subventionierten Zugang zum Netz versprachen. Die Gegner der Kernkraft erwarteten, dass die Liberalisierung die Kennzeichnung des Stroms erleichtere. So könne der Kunde sich entscheiden, ob er Atomstrom oder grünen Strom kaufen will. Die Anhänger von mehr Innovation in der Energietechnik versprachen sich eine raschere Einführung energiesparsamer Technologien. Kurzum, es bildete sich eine neue Allianz von ideologischen Anhängern der Liberalisierung, feinsinnigen Juristen und erklärten Freunden nichtnuklearer Energieträger. Am Schluss schwenkten auch die Anhänger der Kernkraftwerke ein, weil sie sich vom Wettbewerb mehr Vor- als Nachteile versprachen. Ende der neunziger Jahre sagte das Vorstandsmitglied eines großen deutschen EVU`s zu mir: "Herr Linkohr, wenn schon Liberalisierung, dann aber hundertprozentig". Damit war der Bann gebrochen!

Heute stehen wir vor der zweiten Lesung der Strom- und der Gasrichtlinie, den sogenannten Änderungsrichtlinien. Denn sie erweitern zwei frühere Richtlinien, die wir vor einigen Jahren beschlossen hatten. Nachdem der Rat seinen Gemeinsamen Standpunkt aus der ersten Lesung bekannt gab, bereiten wir uns derzeit im Parlament auf die Änderungsanträge vor, die wir bei der zweiten Lesung einbringen wollen. Wir versuchen dabei, im Vorfeld der Abstimmung möglichst einheitlich aufzutreten, um sichere Mehrheiten zu bekommen, denn bei der zweiten Lesung benötigen wir nicht relative, sondern absolute Mehrheiten. Dies geht in aller Regel nur, wenn die beiden großen Fraktionen eine gemeinsame Linie vertreten. Ich gehe im übrigen davon aus, dass wir unsere Haltung bis zu Sommerpause festgelegt haben. Möglicherweise kommen wir auch ohne Vermittlungsverfahren aus. Immerhin gibt es informelle Gespräche mit dem griechischen Ratsvorsitz.

Das Europäische Parlament hat übrigens mit Erfolg verlangt, dass Strom und Gas getrennt behandelt werden. Auch wenn viele Themen identisch sind, verlangen sie doch eine differenzierte Behandlung. Zum dritten verhandeln wir über eine Verordnung zum grenzüberschreitenden Stromverkehr, denn immer noch gibt es viel zu viele Hindernisse beim Transport von Strom über die nationalen Grenzen. Diese Hürden müssen fallen, um einen echten Binnenmarkt für Strom zu erreichen.

Was sind nun die Fragen, die wir bei der Stromrichtlinie noch zu klären haben.

Da ist zum einen die Frage des "unbundling".

Zur Erinnerung: nach den gültigen Richtlinien haben wir bereits eine buchhalterische und organisatorische Trennung von monopolisierten Netzaktivitäten und dem wettbewerblichen Teil der vertikal integrierten Elektrizitätsunternehmen. Das Parlament hat in seiner ersten Lesung auf Initiative meiner spanischen Kollegen mit knapper Mehrheit auf einer eigentumsrechtlichen Trennung bestanden, der Rat verlangt in seinem Gemeinsamen Standpunkt eine rechtliche Trennung. Ich nehme an, dass wir bei einer rechtlichen Trennung enden, denn bei der zweiten Lesung brauchen wir im Parlament nicht die relative, sondern die absolute Mehrheit der Stimmen, und das zu erreichen dürfte den Antragstellern schwer fallen. Zum zweiten zweifle ich an der Rechtsgrundlage für eine eigentumsrechtliche Trennung. Auch wenn ich kein Jurist bin, so glaube ich doch, dass eine eigentumsrechtliche Trennung nicht mit europäischem Recht vereinbar wäre. Das Parlament wird sich vermutlich der Ratsmeinung anschließen, dann aber das rechliche Unbundling nicht nur für die Übertragungsnetzbetreiber, sondern auch für die Verteilernetzbetreiber fordern.

Auf vertikal integrierte Unternehmen mit weniger als 100000 Kunden soll das gesellschaftlichsrechtliche Unbundling keine Anwendung finden. Ob das Parlament bei dieser Ziffer bleibt, lässt sich im Moment nicht abschätzen.

Bis zum 1.Juli 2006 soll die Kommission einen Erfahrungsbericht zum Stand der Marktöffnung vorlegen, aus dem sich ergeben wird, ob an dieser Grenze festgehalten oder ob sie geändert wird. Die Kommission kann dann einen Änderungsvorschlag vorlegen, der vielleicht auch Alternativen zum rechtlichen Unbundling zulässt.

Das rechtliche Unbundling wird also kommen. Spätestens im Jahre 2007 werden viele kommunalen Unternehmen mit dem Unbundling beginnen müssen. Den kommunalen Unternehmen ist deshalb zu empfehlen, bereits jetzt mit den Vorbereitungen zu beginnen, Synergieeffekte zu nutzen und nach der entsprechenden Informationstechnologie Ausschau zu halten.

Zum andern beschäftigt uns der Regulator. Darüber gab es im Parlament erheblichen Streit, wobei in der Regel die Deutschen in der Minderheit blieben. Im Europäischen Parlament gibt es eine klare Mehrheit für eine zwingende Einsetzung einer Regulierungsbehörde. Freiwillige Lösungen, Verbändevereinbarungen oder andere verhandelte Lösungen finden keine Mehrheit. Im Ratsstandpunkt ist allerdings nur noch vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten "eine oder mehrere Stellen als Regulierungsbehörden nennen". Das könnte im deutschen Falle auch das Kartellamt sein.

Ich gehe davon aus, dass das Europäische Parlament an dieser Stelle auf einer Präzisierung, wenn nicht Verschärfung besteht. Insbesondere wird vermutlich verlangt werden, dass die Regulierungsbehörde nicht nur von den Unternehmen und ihren Verbänden unabhängig sein muss, sondern auch von den Regierungen. Der Regulator sollte dem Wettbewerb helfen, nicht der Regierung!

Der Regulator wird im übrigen nicht nur darauf zu achten haben, dass der Wettbewerb funktioniert, sondern dass auch ausreichend Mittel in neue und bestehende Netze investiert werden. Wir haben es bislang geschafft, dass Netzausfälle die seltene Ausnahme sind. Dabei muss es bleiben. In unserer hochentwickelten Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft können wir uns nicht leisten, dass morgens zwischen 10 und 11 Uhr der Strom ausfällt, bloß weil das Netz wegen eines Defekts zusammenbricht. Doch um investieren zu können, muss der Netzbetreiber auch genügend Geld verdienen dürfen.

Ein drittes strittiges Thema ist die Kennzeichnung. An dieser Stelle werden Puristen und Pragmatiker aufeinanderstoßen. Der Rat hat verlangt, den Anteil der einzelnen Energiequellen am Gesamtenergieträgermix anzugeben, zumindest aber Verweise auf bestehende, öffentlich zugängliche Informationsquellen zu geben. Manchen bei uns wird dies nicht ausreichen. Allerdings mache ich daraus aufmerksam, dass von wenigen Ausnahmen bereits statistische Fehler eine Bandbreite von mehreren Prozent nahelegen. Genau sind alle Angaben nur mit Verweis auf diese systematischen Fehler, die sich nicht vermeiden lassen. Und was machen wir beim Gas, das wir aus Russland beziehen? Nehmen wir einmal an, das Gas kommt zu uns, weil ein Kohle- oder Kernkraftwerk in Russland an Stelle eines Gaskraftwerks tritt, das heißt, Gas wird exportiert, weil es in Russland durch Uran ersetzt wird. Muss dann auch noch zwischen norwegischem und russischem Gas unterschieden werden, wenn aus ihm Strom hergestellt wird? Ich glaube deshalb, dass es sehr unpraktikabel ist, die gesamte Energiekette auf der Rechnung oder auf dem Werbeprospekt angeben zu müssen. Hier werden wir um Kompromisse nicht herumkommen.

Dabei ist jedem Energieunternehmen unbenommen, grünen Strom anzubieten und sich diese Angabe zertifizieren zu lassen. Hat das Unternehmen nur Wasserkraft- und Windkraftwerke, so wird dies auch nicht schwer sein.

Unbestritten scheint mir zu sein, dass wir gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen einen hohen Stellenwert einräumen. Den Mitgliedstaaten soll weiterhin erlaubt bleiben, des Gemeinwohls wegen Unternehmen Sonderkonditionen einzuräumen. Damit berücksichtigen wir, dass Energie, insbesondere Strom kein Gut wie jedes andere ist. Strom gehört wie Wasser zu unserer Grundversorgung, und die Öffnung des Strommarkts für den Wettbewerb steht dem nicht entgegen.

Ob darunter auch die in Frankreich geschätzte "péréquation" fällt, also ein landesweit einheitlicher Tarif, ist offen. Denn Wettbewerb bei Strom bedeutet bei gleicher Qualität, dass man nur über den Strompreis Marktanteile gewinnen kann. Wenn aber der Strompreis überall gleich hoch oder niedrig ist, macht Wettbewerb keinen Sinn.

Was den Zeitpunkt der Marktöffnung betrifft – 1.Juli 2004 für gewerbliche Kunden, 1.Juli 2007 für alle Kunden – so dürfte sich das Europäische Parlament dem Ratsstandpunkt anschließen. Ich höre jedenfalls von keinem Kollegen, von keiner Kollegin, dass sie oder er auf einem früheren Zeitpunkt besteht.

Ich gehe davon aus, dass wir am Ende eine vernünftige Lösung haben werden, die Ihnen Berechenbarkeit erlaubt. Ob wir um eine Vermittlung mit dem Rat herumkommen, hängt natürlich von uns, dem Parlament, aber auch vom Rat ab. Wir sollten uns jedenfalls Mühe geben, die Änderungsrichtlinie zum Strom und zum Gas, sowie die Netzzugangsverordnung möglichst bald zu beschließen. Dabei kann uns helfen, wenn wir uns auf die wesentlichen Streitpunkte beschränken.

Was die soeben erwähnte Netzzugangsverordnung betrifft, so liegen Parlament und Rat nahe beieinander. Dabei geht es vor allem um Ausgleichsmechanismen zwischen Übertragungsnetzbetreibern, Netznutzungsentgelte, das Engpassmanagement und neue Verbindungsleitungen. Auch wenn diese Verordnung nicht so sehr im Lichte der öffentlichen Diskussion steht, so entscheidet sie doch wesentlich darüber, ob in Europa mehr Strom als bisher über die nationalen Grenzen hinweg gehandelt wird, das heißt, ob in Europa ein echter Strommarkt entsteht.

Lassen sie mich zum Abschluss noch etwas zu der Frage sagen, wie es nach diesem Prozess der Marktöffnung weitergeht. Schließlich ist die Geschichte der Energiewirtschaft mit der Liberalisierung nicht beendet.

Die wichtigste energiepolitische Herausforderung in der Energiepolitik ist und bleibt unsere Verpflichtung, in den kommenden Jahrzehnten die Emission von Treibhausgasen drastisch zu verringern. Wegweisend und geradezu stilbildend ist das jüngste Weißbuch der britischen Regierung zur Energiepolitik. Zum ersten Mal wird die Energiepolitik geradezu logisch aus der Klimapolitik abgeleitet. Man kann davon ausgehen, dass andere Regierungen denselben Weg gehen werden. Großbritannien will die Treibhausgase bis 2050 um 60% verringern. Energiesparen, Erneuerbare Energien, Emissionshandel sind Stichworte, die die Briten auf diesem Weg begleiten sollen. Zur Kernenergie soll zu einem späteren Zeitpunkt ein zweites Weißbuch erscheinen, nachdem die Bevölkerung konsultiert worden ist.

Mit der Klimapolitik betreten wir deshalb Neuland, weil zum ersten Mal in der Wirtschaftsgeschichte nicht nur Energie, sondern auch die Abgase, vor allem CO2 einen Preis erhalten. Das heißt, spätestens nach Inkrafttreten der Richtlinie über den Emissionshandel im Jahre 2005 werden Ihren Unternehmen Emissionsrechte zugeteilt. Sie werden dann Emissionsrechte zukaufen oder verkaufen können, Sie können sie aufbewahren und dann verkaufen, wenn ihr Preis am Markt steigt, mit anderen Worten, Sie werden mit Emissionsrechten ähnlich wie mit Wertpapieren umgehen. Bezieht sich anfangs der Emissionshandel noch auf das Territorium der EU, so wird er sich – gemäß dem Protokoll von Kyoto – ab 2008 auf alle Annex-1 Länder beziehen. Sie werden dann globalen Emissionshandel betreiben können. Ergänzt wird der Emissionshandel durch "Joint Implementation" und "Clean Development Mechanism". Joint Implementation ermöglicht einem Industrieland in einem anderen Industrieland oder Transformationsland ein Klimaschutzprojekt zu finanzieren. Die dabei erzielte Emissionsminderung wird dem Investor gutgeschrieben. CDM ist auf die Entwicklungsländer abgestellt. Auch bei diesen Investitionen werden die vermiedenen Emissionen dem Investor gutgeschrieben.

Seit 1996 wurden mit dem Emissionshandel schätzungsweise 700 bis 800 Mio $ umgesetzt. Bislang geschieht dies auf freiwilliger Basis. Bald ist es gesetzliche Verpflichtung. Es bedarf keiner allzu gewagten Prophetie, um vorherzusagen, dass die Gewinne und Verluste von Energieunternehmen in einem künftigen freien Markt nicht nur vom Geschick der Stromverkäufer, sondern auch vom erfolgreichen Umgang mit Emissionsrechten abhängen wird.

Emissionsfreie oder –arme Energieträger werden es dabei leichter haben als Braunkohle, es sei denn, es gelingt uns, zu vertretbaren Kosten emissionsarme oder vielleicht sogar emissionsfreie Kraftwerke zu bauen. Auch wird sich die Frage nach der Kernenergie neu stellen, vor allem dann, wenn es gelingt, die Investitionskosten für neue Kernkraftwerke zu senken.

Ohnehin wird die Energietechnik, aber auch die Informationstechnologie die künftige Gesetzgebung stark bestimmen. Hinzu kommt unsere zunehmende Abhängigkeit von Energieimporten. Ich vermute, dass wir trotz Öffnung der Märkte, trotz Liberalisierung auch in Zukunft mit europäischen Rahmenbedingungen leben werden, mit CO2-Quoten und Strafen bei deren Übertretung, mit der Verpflichtung, erneuerbare Energiequellen zu fördern, mit sozialen und ökologischen Verpflichtungen im Sinne wohlgemeinter Daseinsvorsorge, etc.

Mit diesem Ausblick möchte ich schließen und daraus – wie mein früherer Oberbürgermeister folgern – dass Strom doch mehr ist als nur ein paar Hosenträger.